06.03.2009 - Réaction au Rapport "Il est temps de décider"

Le rapport a été remis hier... Et la proposition n°11 est tout simplement inacceptable.

Qu'en est-il?

Rien moins que le projet de transformation des départements et régions en services déconcentrés de l'Etat !

Il n'y a pas que moi qui le dit : voici les observations du professeur Michel Verpeaux, de l'Université Panthéon-Sorbonne également Directeur du Centre de recherches de droit constitutionnel de l’Université Paris-1 depuis 2003.

"Supprimer la clause générale de compétence en faveur (plutôt « au détriment » ») des départements et des régions apparaît a priori comme une réponse évidente et logique au besoin de répartir de manière lisible et rationnelle les compétences entre les différents niveaux d’administration territoriale, ainsi qu’un moyen de maîtriser la dépense publique locale. Les exemples du développement économique, de l’enseignement supérieur, de la culture ou du tourisme plaident pour une répartition plus simple de ces compétences.

Cette solution apparemment satisfaisante semble néanmoins fragile. Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales propose de ne réserver cette clause qu’aux seules communes ou à l’échelon intercommunal. S’il est souhaitable et possible de rechercher une spécialisation des compétences par niveau de collectivités, selon une technique souple de « blocs de compétences », cette volonté se heurte à des obstacles d’ordre pratique, historique, politique et juridique.

Dresser une liste exhaustive des compétences peut présenter deux inconvénients : d’une part, établir une liste générale et imprécise des compétences revient à une forme déguisée de compétence générale qui n’ose pas dire son nom. D’autre part, s’efforcer, en sens inverse, d’identifier de manière détaillée toutes les compétences attribuées à tel niveau de collectivités ne supprime pas les risques d’oublis, voire les vides, et ne permet pas de faire face aux besoins nouveaux des populations. Le relatif échec -sur ce point- de la méthode utilisée dans les lois de 1983 de répartition des compétences est de nature à laisser planer le doute sur son efficacité.

Depuis que la loi, par des textes successifs, a créé et consacré les collectivités territoriales, elle a proclamé en même temps la règle selon laquelle les conseils de ces collectivités règlent, par leurs délibérations, les affaires de la collectivité concernée. C’est d’abord au bénéfice des communes en 1884 que la loi a proclamé ce principe, qui a été repris en 1982 pour les départements et les régions avec une disposition identique. Comme si cela ne suffisait pas, la loi du 7 janvier 1983 a posé cette règle sous une forme générale qui s’applique à l’ensemble des collectivités, codifiée à l’article L. 1111-2 du Code général des collectivités territoriales. Cette règle est baptisée en doctrine « clause de compétence générale » ou « clause générale de compétence », sans que le débat sur cette dénomination soit tranché. Parler de « compétence générale » est sans doute la manière la plus simple d’envisager la question.

Les collectivités n’ont ainsi acquis leur autonomie par rapport à l’Etat, dans un lent et parfois difficile processus historique– ce qui caractérise l’idée même de décentralisation - que par l’affirmation de cette compétence générale alors que les dispositions législatives antérieures enfermaient les collectivités dans des limites et bornes étroites. Reprendre la compétence générale aux départements et régions apparaîtrait alors comme un retour en arrière par rapport à ce mouvement historique. Il serait difficile de ne pas voir dans ce retrait une forme de recentralisation et d’une certaine dépossession des citoyens. En outre, établir une spécialisation des compétences ne pourrait que renforcer le contrôle de l’Etat quant au nécessaire respect de cette répartition et ouvrir un champ potentiel conséquent de contentieux.

Sur le plan politique, la compétence générale apparaît ensuite comme une conséquence de l’élection au suffrage universel direct d’une assemblée en charge de la gestion des affaires locales.

Les élections locales ayant été légitimement considérées comme des élections politiques, il serait peu compréhensible par les citoyens et les élus que les collectivités territoriales, quels que soient leur niveau ou leur taille, ne puissent pas se saisir des affaires survenant sur leur territoire.

Parmi les quelques conditions qui définissent ce qu’est une collectivité territoriale, figure l’exigence constitutionnelle d’un conseil élu au suffrage universel. Supprimer la compétence générale aurait enfin l’effet indirect de priver l’Etat de la possibilité de demander aux collectivités territoriales leur concours, notamment financier, afin de contribuer à la réalisation de missions ou de projets qu’il ne peut mener seul à bien. Une définition spécialisée des compétences des départements et des régions permettrait à ceux-ci de s’abriter derrière celle-là pour refuser leur participation, par exemple dans le domaine des grandes infrastructures. Est-ce souhaitable ?

La clause générale est enfin ce qui permet de distinguer, sur le terrain juridique, les établissements publics des collectivités territoriales. Les premiers fonctionnent en effet selon le principe de spécialité qui les cantonne aux seuls domaines qui leur ont été confiés par le texte institutif, tandis que les secondes connaissent une compétence a priori non étroitement délimitée. Reconnaître la compétence générale aux seules communes entraînerait alors une rupture au sein même de la notion de collectivité territoriale, entre celles qui disposeraient de la compétence générale et celles qui n’en bénéficieraient pas. Sans vouloir pousser au-delà de toute mesure le principe d’égalité ou d’uniformité, les catégories juridiques ont besoin, pour être opératoires, d’une certaine cohérence et plus personne ne se retrouverait dans une notion aussi élastique.

Certes la compétence générale ne saurait signifier que les collectivités peuvent tout faire et qu’elles pourraient rivaliser avec l’Etat qui dispose seul, dans un Etat unitaire, de la compétence de sa compétence. Penser l’inverse serait confondre compétence générale et souveraineté, dont dispose seul, évidemment, l’Etat. Celui-ci ne constitue pas, malgré certaines opinions ou appréciations contraires, une collectivité territoriale.

Certes encore, la compétence générale est attribuée pour seulement permettre à la collectivité territoriale de satisfaire un intérêt public, de répondre aux besoins de sa population, sans que ceux-ci soient nécessairement déterminés par le seul territoire de la collectivité, et sans s’immiscer dans un conflit qui la dépasse. Certes enfin, la compétence générale ne signifie pas que les différentes collectivités soient susceptibles d'intervenir sur les compétences des autres niveaux. Elle ne saurait être assimilée à une sorte de champ de bataille sur lequel chaque collectivité viendrait exercer librement ses compétences.

Mais l’attribution de la compétence générale est la condition qui permet de donner aux collectivités la souplesse nécessaire à leur action et la part de liberté qui constitue le coeur même de la libre administration. Même entendue de manière résiduelle, elle permet à la collectivité de s’affirmer non seulement comme un prestataire de services mais bien d’apparaître comme une collectivité humaine, dont la dimension politique au sens le plus noble du mot ne peut être négligée. En effet, et même si la question est l’objet de controverses doctrinales, il est possible de rattacher l’attribution de la compétence générale à la reconnaissance constitutionnelle du principe de libre administration. Remettre l’une en cause serait porter atteinte à l’autre.

Il n’est pas certain non plus que le retrait de la compétence générale serait parfaitement compatible avec les engagements souscrits par la France dans le cadre de la Charte européenne sur l’autonomie locale de 1985, même ratifiée tardivement. L’article 3 de cette Charte fait référence à la capacité des collectivités locales pour régler et gérer, « sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations », « une part effective des affaires publiques ».

L’article 4 de la Charte proclame en outre que « les collectivités territoriales ont toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ». Cette dernière disposition correspond à la définition française de la compétence générale.

Paradoxalement, c’est au moment où la France a accepté de ratifier ce texte qui avait suscité bien des interrogations, qu’est envisagée, après vingt cinq ans d’application des lois de décentralisation, une remise en cause du principe de compétence générale. C’est dire alors que cette remise en cause ne paraît ni une nécessité ni une opportunité."